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第三人的态度不应成为政府信息 不予公开的决定性因素 ——郭某不服某市公安局政府信息答复告知书案
2016-12-08 13:14   国务院法制办

【基本案情】

申请人:郭某

被申请人:某市公安局

2015年9月6日,被申请人收到申请人邮寄的《政府信息公开申请表》,申请人要求“书面公开《某市公安局行政复议决定书》X公复决字〔2015〕第XXX号的全部卷宗的政府信息文件”。同日,被申请人向申请人出具了市公安局(2015)第XXX号-回《登记回执》,决定于2015年9月25日前作出书面答复。被申请人认为申请人要求公开的政府信息涉及证人乐某的个人信息,于2015年9月25日向乐某作出市公安局(2015)第X号-征《政府信息征求第三方意见书》,询问乐某是否同意公开涉及其个人的信息,并要求乐某于2015年10月11日前书面予以回复,如不回复将视为乐某不同意向申请人提供该政府信息。截至申请人提起行政复议时止,乐某未就该征求意见向被申请人进行回复。2015年9月25日,被申请人作出《答复告知书》和《收费通知》并送达申请人,该告知书载明:“经查,你申请的内容同意向你公开,共计18页及视频资料光盘一张(具体见附件)。”2015年10月14日,申请人交纳信息公开费用后,当面领取了附件材料及光盘。在公开的附件材料中,被申请人对XX公安分局提供的梨园敬老院院长乐某的《询问笔录》中的询问人和被询问人姓名、住址、出生日期、联系方式等内容作了遮挡处理。

申请人认为,被申请人公开的《询问笔录》中的部分内容被遮挡,该《询问笔录》是某市公安局XX分局提供给被申请人的证据,曾是完整的笔录信息,被申请人故意遮挡笔录上的部分内容,侵害了申请人的知情权。

被申请人认为,其《答复告知书》程序合法,内容正确。被申请人在收到信息公开申请之后就向第三方证人乐某发出《征求第三方意见书》,但因为证人在规定时间未回复,故视为证人不同意公开相关信息。被申请人作出的《答复告知书》系在15个工作日内作出并送达,并未超过法定期限。被申请人之所以对部分信息进行了遮盖,是为保护证人的需要,对证人的个人信息等内容采取了保护性措施,该保护措施并未影响证据内容的完整性。

行政复议机关认为,本案中,被申请人在作出《答复告知书》时,并未完成征求第三方意见的程序,被申请人在第三方乐某未就征求意见进行明确答复的情况下即认定乐某不同意公开该部分信息,既缺乏合理性,亦没有法律依据,属于违反法定程序。被申请人未对部分信息不予公开的理由进行说明,属于认定事实不清。被申请人所作的《答复告知书》对于公开和未予公开的政府信息均未引用法律依据,属于适用依据错误。复议机关决定撤销被申请人于2015年9月25日作出的《政府信息答复告知书》,并责令被申请人自接到本决定书之日起依法重新向申请人作出政府信息公开申请答复。

 

【焦点问题评析】

一、争议焦点

本案争议的焦点是,行政机关是否可以第三方当事人不同意为由,拒绝公开涉及第三人的相关政府信息。

在实践中,很多行政机关认为,对于涉及第三人的政府信息,行政机关应当征求第三人的意见,如果第三人不同意公开,行政机关就应当拒绝公开。具体到本案中,申请人向被申请人(某市公安局)申请公开其作出的某一行政复议决定全部内的政府信息文件。被申请人认为申请人要求公开的政府信息涉及证人的个人信息,于是向证人发出了征求意见书。在证人没有及时回复的情况下,某市公安局以该证人不同意公开为由,对相关内容进行了遮挡处理,并告知申请人其所申请的信息予以部分公开。行政机关通常认为,对涉及第三方当事人的政府信息,征求第三方意见是必要的。征求意见体现了对第三人当事人隐私权或其他利益的保护,也是《条例》的要求。

不过,行政机关征求第三方意见的做法也往往具有争议性。从第三方当事人来说,通常第三方当事人出于自我保护意识,都会做出不同意公开的回复。个别情况下,第三方当事人也可能因为各种原因而未能及时答复。在后一种情况下,行政机关可能会在发出征求意见书时,设定一个答复期限,如果第三方当事人在一定期限内没有答复,则视为默许同意或默许不同意。如果行政机关将未能按期答复视为默许同意,很多第三方当事人事后可能会质疑行政机关的做法。如果行政机关将未能按期答复视为默示不同意,则可能引发类似于本案的争议,受到申请人的质疑。

不过,即使第三方当事人清楚地表达了自己的意见,行政机关也不应当以此作为判断政府信息是否应予公开的唯一标准,而是应当对相关信息的属性做出独立的判断,否则就可能产生类似本案的争议。

二、确立裁判要旨的理由

本案被复议机关撤销的理由主要有三方面:第一,复议机关认为本案被申请人在作出《答复告知书》时,并未完成征求第三方意见的程序,在第三方乐某未就征求意见进行明确答复的情况下即认定乐某不同意公开该部分信息,既缺乏合理性,亦没有法律依据,属于违反法定程序。第二,复议机关认为被申请人未对部分信息不予公开的理由进行说明,属于认定事实不清。第三,复议机关认为被申请人所作的《答复告知书》对于公开和未予公开的政府信息均未引用法律依据,属于适用依据错误。由此可见,复议机关在审查涉及第三方的政府信息公开案件时,既考虑到了第三方意见对信息公开与否的影响,也考虑到了行政机关自身对相关信息属性判断的重要性。其中,行政机关对信息的认识具有决定性。

复议机关之所以从程序、事实认定和法律依据三方面否定了被申请人的决定,源于涉及第三方当事人的政府信息是否应予公开,取决于四方面因素:第一,相关信息是否涉及商业秘密、个人隐私?第二,相关信息的公开是否会损害第三方的合法权益?第三,第三方是否同意公开。第四,如果为了保护第三方利益而不公开相关信息,是否会对公共利益造成重大影响。其中,第一、二、四点都属于事实判断,第三点则主要是程序要求。作为一项事实判断,行政机关有必要说明相关信息是否具有商业秘密或个人隐私的属性。

首先,并非所有涉及第三人的政府信息都必然具有商业秘密或个人隐私的属性。就商业秘密而言,必须是具有商业价值并且由商业机构采取了特定保护措施并且不为公众周知的信息才可以被称之为商业秘密。就个人隐私而言,则需要相关信息具有身份识别特征并且没有进入公共领域。举例而言,工商登记信息虽然涉及第三人,却并非商业秘密,所以申请公开工商登记信息,并不需要征求第三方意见。又如,法院判决书中会记录相关当事人的身份信息,由于判决书公开宣判,这些当事人的身份信息也就同判决书一道成为公共信息。再如,一般认为生日属于个人隐私,但是领导人任职公示中通常都包含出生人日期,公示后的领导人生日就不能再作为个人隐私收到保护。由此可见,对于涉及第三方当事人的信息,不能将之自动纳入商业秘密或个人隐私的范畴,而是应当就其属性做出说明。

第二,并非所有涉及商业秘密或个人隐私的信息公开都会损害第三方当事人的合法权益,这一点对于涉及个人隐私的信息尤其重要。因为一般个人隐私的范围比较宽泛,既包括与个人身份和身体特征相关的信息,也包括与个人经济和社会生活相关的信息。但是很多情况下,个人信息的公开并不一定会导致对个人利益的损害;在另外一些情况下,即使对个人利益造成损害,如果当事人缺乏适当的法律主张,那么也只能认为这种损害是合理的损失。举例而言,很多情况下政府或社会福利分配需要公开受益人的姓名、地址、联系方式甚至身份证信息,以便受益人能够及时主张或获得其收益。这种情况下隐私信息的公开并不构成对当事人利益的侵害,而是为了实现其利益。再如,对交通违章车辆进行处罚时需要公开相关车辆及车主信息,这种情况下也车主隐私性信息的纰漏,但是这种情况下当事人有义务公开其信息,而没有法律上的合法权利要求保护其个人信息不被披露。由此,行政机关需要对第三方存在合法权益这一事实予以说明。

第三,在行政机关有充分的理由确信存在第一、和第二所认定的事实之后,才有必要进入征询意见环节。这一环节主要是程序性的。并且,根据《条例》第二十四条及相关解释,征求意见的时间可以不计入答复时间。

最后,即使第三方当事人作出了不同意公开的表示,行政机关依然需要进行最后的事实判断:如果为了保护当事人的合法权益而不公开相关信息,是否会对公共利益造成重大影响。例如,如果某一药品导致多个消费者产生疑似某类毒品的不良反应,是否应当为了保护商业机构的秘密配方而拒绝公开,还是应当为了公共健康而公开相关配方?选择当然是后者。又如,如果非典等传染病传播,是否应当为了保护个人隐私而不向社区公开感染传染病病毒的患者的住址以及主要生活区域,还是应当公开相关信息以减少疫病传播?显然应当公开以维护公共卫生与安全。由此,即使当事人明确作出了不希望公开的表示,行政机关依然有义务就相关信息的属性及其不予公开可能产生的影响进行说明。

三、运用裁判要旨应当注意的问题

从实践来看,行政机关一般都能履行《条例》有关征求第三方意见的程序性要求,但是往往容易忽略《条例》及《北京市政府信息公开规定》对行政机关对信息属性及公开的影响进行事实认定和法律阐释的要求。这其中既有行政机关业务不熟悉,不敢轻易判断相关信息是否具有商业秘密或个人隐私的属性的原因;也有对《条例》和《规定》的理解不到位,从而没有意识到行政机关有权利和义务对相关事实作出判断的原因。因此,全面理解和认识《条例》与《规定》的原则和内容,是理解和把握裁判要旨的根本。

 

【相关法律规范】

《政府信息公开条例》第二十三条、第二十四条

《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(三)项

 

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