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过程性政府信息如何认定 ——陈某不服某市国土资源局信息答复告知书
2016-12-07 13:00   国务院法制办

【基本案情】

2015年8月21日,申请人向XX市国土资源局申请公开“南馆危改一区(民安危改一区)土地出让审批表。”被申请人当日予以登记并出具市国土局(2015)第647号-回《登记回执》。2015年8月31日,被申请人作出《告知书》,载明:按照XX市人民政府令第257号《XX市政府信息公开规定》第二十八条(五)“申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息,应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。“您申请“XX市国有土地使用权出让申请审批表”是办理土地出让审查中的过程性信息,不属于应当公开的政府信息,因此向您提供历史信息即公示的网页截屏附后(共107页)。

申请人认为,被申请人拒绝的理由不成立,其违法行为严重侵害了申请人的合法权益。

被申请人认为,审批表是办理土地出让申请中的过程性信息,土地出让合同是办理土地出让的最终结果。我局据此告知申请人该信息不属于应当公开的政府信息,已经履行了法定的告知和说明理由义务。

行政复议机关认为,被申请人在行政复议审理过程中提供的证据不能证明土地出让尚未终结,故其认定该信息属于过程性信息缺乏证据支持。因此,被申请人作出的《告知书》属于认定事实不清、证据不足,本机关依法应予撤销。被申请人应当重新审查该信息的性质并作出相应答复。

 

 【专家评析】

一、背景情况介绍

本案中,申请人位于XX区针线二巷X号和针线一巷丙X号的房屋被XX区政府强拆。申请人作为被拆迁户,为了了解拆迁的具体情况,向被申请人提出信息公开申请,要求公开与拆迁有关的土地出让审批表。可以说,这一申请有可能对政府审批行为和批租行为起到监督作用,同时又直接关系到申请人的经济利益和其他个人利益,申请人的申请完全具有正当合理性。

本案被申请人的答复认为,申请人所申请的信息属于《北京市政府信息公开规定》中有关过程性信息免予公开的情况。但是对于该信息为何属于过程性信息,并没有给予充分说明,从而引发了争议。

《政府信息公开条例》最初并没有规定过程性信息。在其后的政府信息公开工作实践中,过程性信息是否应予公开逐渐成为一个普遍关注的问题。但是由于《条例》没有做出明确规定,实践中对于是否可以因信息属于过程性信息而不予公开一直存在不同的做法。2010年1月,国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号,以下简称国办5号文)第一次明确提出:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”这一规定后来被视为过程性信息不予公开的主要依据。2014年《北京市政府信息公开规定》第28条则将之通过地方立法的形式确定下来。该条第五项规定:申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息,应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。这一规定基本上采取了国办5号文的表述。

 

二、确立裁判要旨的理由

本案争议的焦点是如何认定过程性信息。被申请人对过程性信息的认定是及其宽泛的。在被申请人看来,似乎除了最后的决定,完成某一行政程序之前的所有决定都属于过程性信息。由此,被申请人认为,“申请人申请公开的审批表是办理土地出让申请中的过程性信息,土地出让合同是办理土地出让的最终结果。我局据此告知申请人该信息不属于应当公开的政府信息,已经履行了法定的告知和说明理由义务。”显然,这一观点既不为申请人所接受,也不为复议机关所认可,当然更不符合北京市信息公开规定的初衷。

相对于被申请人,复议机关对过程性信息的理解具有限缩性。在复议机关看来,如果行政程序仍然在进行当中,则相关信息可以属于过程性信息;如果行政程序已经完成,则过程性信息就不复存在。具体到本案中,复议机关认为“被申请人在行政复议审理过程中提供的证据不能证明土地出让尚未终结,故其认定该信息属于过程性信息缺乏证据支持。”

复议机关的理解虽然不影响本案的处理,但是如果将之推而广之,可能会导致两种极端的可能性:一是导致公开范围过宽。即以行政程序是否完成作为判断过程性信息的标准,从而认为只要最终行政决定做出,之前的所有相关政府信息都不再具有过程性信息的属性。但是这一理解还可能导致公开范围过窄的风险。即以行政程序尚未完成为由,认定在最后的决定做出之前的行政决定都属于过程性信息。

考诸国办5号文和北京市政府信息公开规定将过程性信息排除在公开之外的理由,是为了维护决策机关和参与决策者相对独立的决策权,使之不受不正当的外部干扰。特别是对于那些需要多方参与的审议过程,公开可能导致参与者顾虑外部评价,无法开诚布公地参与讨论。此外,行政机关在处理公务的过程中,还会产生一些文字表格或记录,这些记录的主要目的是为了完成公务流程,就内容上来看一般不具有影响决策的价值。从属性上看,上述两类信息都是决策过程中的信息,但通常是参考性的或辅助性的,对于最终决策的产生一般不具有决定性的作业。如果要求政府公开此类信息,可能会产生保存及检索等行政成本,还有可能影响参与决策讨论和一般公务员(通常认为现代行政国家中公务员具有匿名的属性)的积极性。综合利弊,此类信息一般不属于法定公开事项,而属于行政机关可以斟酌决定公开的事项。而斟酌的主要考虑,则是是否存在公共利益的刚性需求。

基于上述理解,某种信息是否属于过程性信息,不应当以程序是否结束为标准,否则可能造成以上两种比较极端的结果:以行政程序结束为标准,一个极端是认为行政程序结束后再无过程性信息;另一个极端是认为行政程序结束前所有信息都属于过程性信息。符合立法目的理解应当同时有助于促进行政机关的政务公开同时维护行政机关的公正决策。基于这种的考虑,所谓的过程性信息应当是指行政机关在公务流程中形成的内部管理信息,以及为了辅助决策而产生的行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息。这样理解的结果,可能导致某些记录即使在行政程序进行当中,也不应当排除在过程性信息之外。例如,某些行政许可要求前置许可或初审,此类信息其实不属于流程性信息或研究讨论性信息,因此即使行政许可程序没有结束,也具有公开的属性。但对于具有流程属性或商讨属性的信息,即使行政程序已经结束,也不应当断然认为不属于过程性信息。

就本案而言,申请人要求公开的“南馆危改一区(民安危改一区)土地出让审批表就属于行政许可的前置许可,可以视之为阶段性的行政决定,但不属于过程性信息。即使在行政许可程序未结束之前,也不应当视为过程性信息。行政程序结束之后,当然更不能以过程性信息为由拒绝公开。

 

三、运用裁判要旨应当注意的问题

行政机关在考虑某一信息是否具有过程性信息属性时,不但应当考虑个案的具体情况,还应当通盘考虑政府信息公开条例、北京市政府信息公开规定以及其他政策性规定的立法初衷与基本原则。避免对过程性信息作出过于宽泛或过于限缩性的理解。

 

 

【相关法律规范】

《政府信息公开条例》第二条

《北京市政府信息公开规定》第二十八条

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